Radiografía de un fiasco en Conavi: el fracaso del “nuevo modelo” para Guacimal-Santa Elena
Auditoría de Conavi detectó numerosas deficiencias en intento por ejecutar proyecto bajo nuevo esquema
(CRHoy.com). El Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y el Consejo Nacional de Vialidad (Conavi) fracasaron entre 2019 y 2021 en el intento por implementar un nuevo modelo para la construcción y el mantenimiento de rutas nacionales.
Se trata de un plan que manejaron ambas instituciones en 2019, durante la Administración Alvarado Quesada (2018-2022), anunciado con bombos y platillos en ese momento, para ejecutar la ansiada modernización de la ruta nacional 606 entre Guacimal de Puntarenas y Santa Elena de Monteverde.
En diciembre de 2018, el Conavi decidió romper el contrato que mantenía con la empresa constructora Grupo Orosi para mejorar los 17 kilómetros que componen ese trayecto ¿La razón? Tras año y medio de trabajos, el avance de la obra era de apenas un 22%.
A partir de eso, la Administración procuró implementar un nuevo modelo que comprendería la contratación del diseño, la construcción y el mantenimiento de la vía por estándares (niveles de servicio).
Históricamente, la institución ha optado por gestionar las contrataciones a través del Sistema de Precios Unitarios, el cual paga por los materiales y la mano de obra para construir, sin procurar la calidad de la obra contratada. En contraparte, en los Contratos por Niveles de Servicio (CNS) se paga a partir de la calidad final del proyecto.
La intención de implementar este mecanismo surgió ante disposiciones de la Contraloría General de la República (CGR) y recomendaciones del Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (Lanamme) de la Universidad de Costa Rica (UCR). Sin embargo, no se cristalizó ante numerosas falencias.
El análisis de este fracaso consta en el informe AUIF-11-2023-001 (219), elaborado por la Auditoría Interna de Conavi y publicado el pasado 17 de marzo de 2023.
¿Qué fue lo que ocurrió? El 24 de abril de 2021, la dirección ejecutiva de Conavi (a cargo entonces del ingeniero Mario Rodríguez Vargas) informó a la CGR que después de haber realizado los estudios técnicos, se estableció que dicho borrador de contrato se concibió para un plazo de ejecución de 10 años, pues un plazo menor a ese no resultaría conveniente para la Administración y el interés público por un tema de rentabilidad (costo/beneficio).
Por ley, el Conavi está facultado para contratar las tareas de conservación por un período de hasta 5 años. "Por lo tanto, para cumplir la disposición de la CGR, la fundamentación técnica especificaba un plazo contractual de 10 años. Sin embargo, la ley solo permite otorgar los contratos de conservación vial por un período de hasta 5 años.
A partir de esta limitación legal, la dirección ejecutiva puso en pausa la etapa de planificación para implementar este nuevo modelo. Se analizaron alternativas, pero no se encontró el éxito y la propuesta finalmente fue desechada.
Entre las falencias detectadas por la auditoría, destacó la descoordinación entre la dirección ejecutiva y la dirección de planificación institucional para echar a andar el proyecto. También, hubo descoordinaciones con el Sistema de Administración de Proyectos (SAP) y el Sistema de Gestión de Activos Viales (SGAV), los cuales no corresponden a una unidad sustantiva del Conavi con capacidad técnica y administrativa.
Para mejorar las condiciones de la carretera, en 2022 se impulsó una contratación para estabilizar el kilómetro 21+750, donde existe un talud inestable de 30 metros de altura. En paralelo, se continuaría con el proceso de contratación del mejoramiento, descartando el modelo de conservación vial por estándares.
"Se determinó que la propuesta de mantenimiento por estándares de la ruta nacional 606, presentó debilidades con respecto al proceso de planificación y documentación de los mecanismos de control, por cuanto no se contó con un estudio de preinversión que impulsara la formulación y evaluación del proyecto mediante un sustento técnico adecuado.
"Además, no se identificó un documento formal que fungiera como la ficha técnica del proyecto, en donde se incluyera todos los detalles preliminares, ni la apertura de un expediente técnico con la justificación para la realización de un proyecto bajo la modalidad determinada, previo al inicio del proceso de contratación administrativa", recalcó el informe de auditoría.
Una de las debilidades más marcadas estuvo en que la dirección ejecutiva de Conavi asumió la gestión del proyecto sin gestionar los estudios de preinversión con la dirección de Planificación Institucional, lo cual provocó que se desconocieran las alternativas para dar factibilidad y viabilidad a la obra. Incluso, se elaboró el cartel de contratación invirtiendo recursos para un plan que no se pudo efectuar,
De igual manera, hubo omisión de normativa y ausencia de controles técnicos para planificar los costos de mantenimiento por estándares. Sumado a todas las falencias antes descritas, la Administración se expuso a aprobar el inicio de la contratación de un proyecto inviable.
Como aspecto adicional, entre 2019 y 2021, el Conavi contrató tareas de conservación y mantenimiento vial en la ruta por más de 1.594 millones. No obstante, una inspección efectuada en julio de 2022 detectó deterioros en 11 kilómetros de la carpeta asfáltica. Estos trabajos no tenían diseños aprobados y se desconocían la vida útil de las tareas.
Las actuales autoridades aún no han publicado una nueva contratación para atender esta vía clave para el sector turístico, pues conecta la costa Pacífica con Monteverde.