Procuraduría: Diputados sí pueden autorizar extradición de ticos narcos y terroristas

La Procuraduría General de la República se pronunció sobre el proyecto de ley que pretende autorizar la extradición de ciudadanos costarricenses que tengan deudas con la justicia internacional, por delitos relacionados con el narcotráfico y el terrorismo. Lo hizo mediante el oficio PGR-OJ-082-2024 del miércoles 3 de julio.

De acuerdo con el análisis legal hecho por ‘el abogado del Estado', la Asamblea Legislativa sí puede llevar a cabo la reforma parcial de la Constitución Política para autorizar la extradición de nacionales en materia de terrorismo y tráfico internacional de drogas.

Algunos expertos han manifestado ante la comisión legislativa que analiza el proyecto de ley 23.701 impulsado por el Gobierno, que los diputados no tienen la potestad para hacer dicha reforma constitucional, sino que para ese cambio se tendría que establecer una Asamblea Constituyente para un ajuste más integral de la Carta Magna.

No obstante, los procuradores José Enrique Castro y Silvia Patiño, consideran que la misma Constitución y jurisprudencia de la Sala Constitucional habilitan la posibilidad que el Congreso pueda autorizar la extradición de nacionales en casos concretos.

Según el pronunciamiento, la no extradición de nacionales no es un derecho fundamental en sí mismo, pues no existió una voluntad expresa del Constituyente originario de impedir la extradición de nacionales en lo dispuesto en el numeral 31 de la Constitución; por el contrario, delegó esta materia en la ley y en los instrumentos internacionales.

Tampoco puede considerarse que la no extradición de nacionales sea un derecho humano pues, a la fecha, ningún tribunal internacional o regional de derechos humanos lo ha reconocido como tal y muchos países han modificado sus legislaciones para permitir la extradición de sus nacionales frente a la existencia de delitos de carácter internacional.

Se concluye entonces, que ni el artículo 31 ni el 32 constitucionales protegen un derecho fundamental o humano a la no extradición de nacionales, el Poder Reformador (Asamblea Legislativa) está facultado para realizar la reforma constitucional parcial si desea elevar a rango constitucional este tema.

Esto sin necesidad de la convocatoria a una Asamblea Constituyente para llevar a cabo la reforma absoluta de la Constitución, pues no se contradice la posición de la Sala Constitucional en esta materia ni se lesiona o degrada el principio de progresividad de los derechos humanos.

Para la Procuraduría General, la reforma constitucional que se propone resulta necesaria por un tema de seguridad jurídica, dada la interpretación judicial que se ha realizado en esta materia y la necesidad de dimensionar correctamente la voluntad del Poder Constituyente originario, para que quede reflejada en la propia Constitución.

Eso sí, aclara que la iniciativa del Poder Ejecutivo y los diputados no está proponiendo modificar el artículo constitucional correcto. Cita el pronunciamiento:

Lo primero que debemos señalar es que, en la actualidad, no existe ninguna norma de rango constitucional que prohíba de manera expresa la extradición de nacionales. Por el contrario, el artículo 31 de la propia Constitución delega la regulación de esta materia en el legislador y en los tratados internacionales, prohibiendo únicamente la extradición por delitos políticos o conexos con ellos, según la calificación patria.

Al respecto, señala dicho artículo:

"ARTÍCULO 31.- El territorio de Costa Rica será asilo para todo perseguido por razones políticas. Si por imperativo legal se decretare su expulsión, nunca podrá enviársele al país donde fuere perseguido.

La extradición será regulada por la ley o por los tratados internacionales y nunca procederá en casos de delitos políticos o conexos con ellos, según la calificación costarricense." (lo destacado no es del original).

Como se observa, el Constituyente originario reguló en el artículo 31 de la Constitución lo relativo al mecanismo de la extradición, por lo que el primer comentario que debemos realizar del presente proyecto de ley, es que la reforma debería ser incluida como una modificación de lo dispuesto en este artículo 31 y no del artículo 32 que, como analizaremos, no tiene relación alguna con el procedimiento extradicional. Consideramos que lo procedente es agregar un párrafo final al artículo 31, para efectos de incorporar las excepciones pretendidas a la extradición de nacionales, en los términos que diremos.

Ahora bien, si se analiza el citado artículo 31, el Constituyente originario no estableció una prohibición de extradición de los nacionales costarricenses, pues más bien delegó en el legislador y en los tratados internacionales la regulación de esta materia. Esto resulta acorde con la práctica y costumbre internacional que, como expondremos más adelante, se decanta por regular estas materias a través de convenios bilaterales y multilaterales. Además, en el caso de Costa Rica, si no existe tratado de extradición bilateral y el Estado requirente no es suscriptor de determinado convenio multilateral, la Ley de Extradición patria regula lo concerniente al procedimiento, a falta de tratados.

A pesar de que el artículo 31 no prohíbe de manera expresa la extradición de nacionales, es claro para esta Procuraduría General que la práctica judicial, medios de prensa y doctrinarios, han fijado tal imposibilidad a partir de lo dispuesto en el numeral 32 constitucional que se pretende reformar, y que señala que ningún costarricense podrá ser compelido a abandonar el territorio nacional, comprendiendo en el verbo "compeler" aún una orden emanada de un Tribunal jurisdiccional, dado que la salida no sería voluntaria. Así ha sido incluso reconocido implícitamente por la Sala Constitucional en algunos de sus votos.

La reforma entonces, parece tener una justificación objetiva, que es alcanzar seguridad jurídica sobre la forma en que debe interpretarse la voluntad del poder constituyente originario en la norma relacionada a la extradición, de la cual insistimos, sólo se deriva su intención de que esta materia sea delegada en el legislador y los instrumentos internacionales. Es por ello que, como indicamos, la reforma debe operar sobre lo dispuesto en el numeral 31 constitucional y no sobre el artículo 32 como se pretende realizar.

Si se analizan las actas de la Asamblea Constituyente originaria con relación a lo dispuesto en el numeral 31 de la Constitución, se puede observar que la discusión giró en torno a la figura del asilo político de extranjeros y no propiamente con relación al instituto de la extradición, por lo que no se desprende una intención distinta a la de dejar la regulación de esta materia delegada en el legislador y en los instrumentos internacionales, como finalmente se consignó en la norma (ver actas 111, 112, 169 y 179).

Por tanto, la primera conclusión a la que debemos llegar es que no existió una voluntad expresa del Constituyente originario de impedir la extradición de nacionales, según lo dispuesto en el numeral 31 de la Constitución (que es el artículo que expresamente se refiere al tema de la extradición).

Derivado de lo anterior, si no hay constancia de que el Constituyente quiso impedir la extradición de nacionales, tampoco podríamos concluir que dicho impedimento –que no se deriva de la voluntad del Constituyente-, automáticamente se haya convertido en un derecho fundamental.

Lo que sí tenemos claro es que, al disponerse en el párrafo segundo del artículo 31 constitucional que la materia extradicional se regulará por la ley y por los tratados internacionales (entendiendo por tal mecanismo una suerte de asistencia judicial internacional para facilitar el intercambio de personas de una jurisdicción a otra, en virtud de la comisión de delitos ordinarios y otros de especial gravedad, así como de carácter internacional en muchos casos), despojó al tema de la extradición y, por ende, al de nacionales (incluidos los naturalizados) de cualquier vestigio de ser considerado un derecho fundamental.

Por lo anterior, sólo queda analizar si lo dispuesto en el numeral 32 constitucional en cuanto impide "compeler a un costarricense a abandonar el territorio nacional", tiene los alcances suficientes para considerar que es ahí donde se reconoce un derecho fundamental a la no extradición de nacionales.

La respuesta a lo anterior, en criterio de esta Procuraduría, debe ser negativa. Las actas de la Asamblea Constituyente con relación al artículo 32 constitucional, evidencian un debate relacionado con la imposibilidad de establecer una pena de extrañamiento que conlleve expulsar a un costarricense por razones políticas (ver actas 111, 112, 169 y 179).

(…) La génesis del artículo 32 constitucional y lo que el Constituyente originario estaba protegiendo con él, era la no expulsión de nacionales por razones políticas. Esa fue la voluntad plasmada en el texto constitucional que obedecía al momento histórico que se estaba viviendo, por lo que consideramos que no puede hablarse propiamente de la existencia de un derecho fundamental a la no extradición de nacionales, aun con la interpretación que ha sido dada a esta norma por la jurisprudencia judicial, incluso de la Sala Constitucional.

Si bien es claro que un proceso de extradición conlleva la aplicación de una serie de derechos fundamentales y garantías procesales, lo cierto es que la no extradición de nacionales por sí misma, no es un derecho fundamental autónomo, sino más bien un instrumento que tienen los Estados –basados en el principio de buena fe de las relaciones internacionales-, para requerir a una persona que está siendo objeto de una investigación criminal o bien, ser entregada para que purgue la pena impuesta. Por ello su regulación se establece a través de convenios de reciprocidad entre Estados e instrumentos internacionales y, en nuestro caso, también a través de disposiciones legales porque así lo dispuso el propio Constituyente originario en el artículo 31 de la Constitución.

Dentro de los derechos fundamentales que deben respetarse en un proceso de extradición se encuentran la posibilidad de contar con un defensor público o privado, el derecho a un intérprete o traductor, el derecho al debido proceso y defensa, el derecho al hábeas corpus, a una doble instancia de apelación de sentencia penal que puede disponer el reenvío y a toda la gama de derechos propios del proceso extradicional, como son el principio de la doble incriminación, la mínima penalidad, el principio de especialidad, la posible prescripción de los delitos, entre otros. Igualmente, al ser el gesto de entrega de una persona requerida en extradición un acto de soberanía, ya que se cede a un ciudadano que se encuentra en territorio nacional cuando es entregado materialmente, lo cubren los mismos derechos que a los nacionales, tales como que no le serán impuestas penas perpetuas, ni degradantes ni inhumanas y lógicamente, tampoco la pena de muerte. Incluso, es posible limitar la pena a imponer siempre que no supere los 50 años de prisión, tal como lo dispone el artículo 51 de nuestro Código Penal. Todos ellos, son derechos constitucionales y procesales propios del proceso de extradición, pero no convierten a este mecanismo en un derecho fundamental en sí mismo.