Millonaria licitación para ruta Cañas-Liberia varada en un limbo

Los planes del Consejo Nacional de Vialidad (Conavi) para dar mantenimiento al tramo Cañas-Liberia, en la carretera Interamericana Norte, a través del sistema de niveles de servicio, están en el limbo.

La entidad publicó una licitación mayor el 6 de julio de 2023 a través del Sistema Integrado de Compras Públicas (Sicop) con un presupuesto preliminar superior a los ₡7.776 millones. El interés es que el contrato se mantenga durante 4 años.

El cierre de ofertas ocurrió el 30 de octubre de ese mismo año y 3 empresas presentaron propuestas para asumir la contratación:

• Consorcio R1 Cañas-Liberia (conformado por las empresas Heliconia Griego S.A. y Constructora E y L S.A.): ₡7.664 millones.
• Consorcio Pedregal: ₡8.397 millones.
• Tecnología y Desarrollos Intecon S.A. de C.V. $19 millones.

¿Por qué el proceso de contratación para dar mantenimiento a esta vía clave no se ha concretado? El 10 de enero de 2024, Irán Barquero Mora, director de la Proveeduría Institucional de Conavi, remitió un oficio a Gigi Calvo Ugalde, analista del departamento de Contrataciones, para solicitar una prórroga en el acto final de adjudicación.

Barquero Mora explicó que durante el proceso solicitaron aclaraciones y subsanes a las propuestas de los oferentes, y hubo un error de la Administración en la fecha límite para remitir toda la documentación.

"La fecha máxima de adjudicación es el 11 de enero de 2024 y siendo que a la fecha no se cuentan con los análisis antes mencionados, así como la obtención de la certificación de contenido presupuestario que garantice los recursos suficientes y disponibles, que además, para la recomendación de adjudicación debe ser visto previamente por la Comisión de Recomendación de Adjudicaciones, ser conocido por la Dirección Ejecutiva para ser remitida al Consejo de Administración y finalmente emitir el acto final, situaciones que fundamentan proceder con la prórroga del acto final hasta por un plazo igual al de la recepción de las ofertas, de conformidad con los Artículos Nº 51 de la Ley General de Contratación Pública (LGCP)  y 140 del Reglamento a la LGCP", apuntó el funcionario.

Según consta en el expediente del procedimiento en Sicop, a este 27 de marzo no existían mayores avances. Las ofertas continuaban en evaluación y no se había emitido un acto final (recomendar una adjudicación o hasta declarar infructuosa la licitación).

"El objeto de esta contratación es contratar una persona física o jurídica, con capacidad técnica, legal  y financiera para gestionar y ejecutar el mantenimiento de la infraestructura de un conjunto de tramos  de la red vial nacional, con el objetivo de satisfacer los indicadores de resultados establecidos en el  presente documento (estándares e índice de servicio), que garantizan un servicio de carreteras de  calidad, específicamente para el proyecto: Cañas-Libera (carretera Interamericana Norte), ruta  nacional 1, con una longitud de 50.7 kilómetros, iniciando en el kilómetro 163+625,00 y finaliza  en el kilómetro 214+310,00", detalló Conavi, en las justificaciones aportadas en la licitación.

El Conavi gestiona las contrataciones a través del Sistema de Precios Unitarios, el cual paga por los materiales y la mano de obra para construir, sin procurar la calidad de la obra contratada. En contraparte, en los Contratos por Niveles de Servicio (CNS) se paga a partir de la calidad final del proyecto.

La intención de implementar este mecanismo surgió ante disposiciones de la Contraloría General de la República (CGR) y recomendaciones del Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (Lanamme) de la Universidad de Costa Rica (UCR). Sin embargo, no se concretó ante numerosas deficiencias en los procesos.

En 2019, durante la Administración Alvarado Quesada (2018-2022), el Conavi y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), anunciaron con bombos y platillos un plan para ejecutar la ampliación y el mantenimiento de la ruta nacional 606 entre Guacimal de Puntarenas y Santa Elena de Monteverde a través del sistema de niveles de servicio.

Así se determinó luego de que, en diciembre de 2018, el Conavi decidió romper el contrato que mantenía con la empresa constructora Grupo Orosi para mejorar los 17 kilómetros que componen ese trayecto ¿La razón? Tras año y medio de trabajos, el avance de la obra era de apenas un 22%.

Pese a ello, el planteamiento nunca cristalizó debido a una incapacidad para cumplir con los requisitos estipulados por la Contraloría General de la República (CGR) para avalar la contratación. Un informe elaborado por la Auditoría Interna del Conavi, publicado el 17 de marzo de 2023, evidenció las falencias que condujeron al intento por implementar el modelo de niveles de servicio.

En esta nueva licitación, el contrato se proyecta en 2 fases:

• Fase 1. Puesta a punto: corresponde al conjunto de labores para llevar al corredor vial al nivel de servicio en que se desea mantener a lo largo de todo el periodo de mantenimiento por estándares. Se propone que esta sea ejecutada en un plazo no mayor a un año.
• Fase 2. Mantenimiento por estándares: periodo en el cual se llevarán a cabo todas las labores de mantenimiento, donde se velará porque se cumplan con los indicadores definidos, a fin de mantener los estándares que los contratistas deben cumplir y mantener en el tiempo, mediante la ejecución de las labores de mantenimiento. Se recomienda un plazo de ejecución en esta fase de 3 años.

"Lo anterior como un plan piloto para evaluar el comportamiento del modelo de mantenimiento, permitir una maduración progresiva del mismo, y con base a las lecciones aprendidas, posteriormente incrementar el alcance de este tipo de proyectos en otros corredores viales de la red vial nacional", detalló el Conavi.

Según Conavi, en función de que es un plan piloto se seleccionó este tramo tomando en consideración el estado de nivel de servicio que presenta hoy en contraposición con la inversión que tiene que realizar la Administración en la fase de puesta a punto para llevarlo al servicio esperado, "generando un balance en el costo beneficio de implementar esta modalidad de contratación en este proyecto".

Es necesario recordar que el tramo entre Limonal y Liberia se amplió a 4 carriles. Desde 2017 entró en operación la modernización Cañas-Liberia, mientras la ampliación Limonal-Liberia entró en operación a mediados de 2023.

El sistema de niveles de servicios se usa en países cercanos, como México o Colombia. Incluso, Wendy Sequeira, ingeniera de la Unidad de Auditoría Técnica del Programa de Ingeniería de Transporte (Pitra) del Lanamme, publicó un boletín informativo en 2018 indicando que este mecanismo suma más de 30 años en ejecución en otros países.

"La principal diferencia entre un contrato tradicional por precios unitarios y un contrato por CNS es que, en el primero lo importante es la cantidad de trabajo ejecutado, mientras que en el otro lo más relevante es el resultado final. Bajo el esquema de CNS, el contratista decide cuáles son las intervenciones necesarias y cuántas veces hay que repetirlas durante el plazo contractual, con el propósito de mantener, como mínimo, las vías al nivel de servicio estipulado en su contrato.

"Al contratista se le paga una suma fija (por lo general, mensual), independientemente del tipo y frecuencia de las intervenciones, siempre y cuando las inspecciones realizadas por el Contratante comprueben que el estado de la vía esté al nivel de servicio mínimo requerido. Es decir, al contratista no se le paga por la labor física realizada, sino por mantener una carretera o red de carreteras a un estándar o nivel de servicio que asegure al usuario un servicio expedito, cómodo y seguro durante el plazo contractual", recalcó Sequeira.

Con la modalidad de los precios unitarios, cuestionada por obsoleta, existen portillos abiertos para que las constructoras "inflen" ciertos rubros por los trabajos contratados y existe el riesgo que el Conavi pague de más por obras que quizás no lo ameritaban, o que no registraron la calidad requerida.