CCSS terminaría pagando $37 millones de más al ICE por contratos del EDUS

El tema del pago de más que la Caja realizaría al ICE viene explicado en el punto 10: "Sobre los costos incurridos en la ejecución de contratos".

En julio de 2013, la Presidencia Ejecutiva de la Caja y del ICE suscribieron un convenio de cooperación, sin embargo, luego de eso sucriberon al menos dos contratos, en los cuales se establece que el ICE brindaría servicios de soluciones denominadas "servicios administrados".

• Contrato 2013000081. Adjudicado el 5 de diciembre del 2013, por un monto total de $30.792.780. Brindar una solución del servicio administrado integral para ser implementada para, al menos, 3600 usuarios que requieren acceso al EDUS. Primer nivel de atención (Ebais).
• Contrato 2017000119. Adjudicado el 16 de noviembre del 2017. La cuantía estimada fue de $201 millones. Por un plazo de 111 meses. Su ejecución inició en enero 2018. Brindar servicio administrado de comunicación de datos, mediante una red LAN/WLAN para 29 campus hospitalarios. Segundo y Tercer nivel de atención (Clínicas y hospitales).

La Auditoría Interna realizó un análisis de los recursos económicos vinculados a la ejecución de estos dos contratos, tanto de los costos incurridos hasta el año 2019 como lo estimado en el portafolio de proyectos hasta el año 2027.

"Al respecto, se determinó que -de continuar con el comportamiento de la ejecución de pagos- ambos contratos estarían sobrepasando el monto pactado y por consiguiente el acordado por la Junta Directiva de la Institución, en un total de $37,941,951.37", se indica en el informe.

El estudio estableció, por ejemplo, que en el contrato para el Primer Nivel de Atención, de continuar con el comportamiento en la ejecución de pagos, en este año 2020, se estaría alcanzando la suma de más de $30 millones, establecida en el contrato del 2013.

"Se corroboró que para cumplir con la ejecución total estimada hasta la finalización del plazo en el año 2022, se requiere un total de $49,626,385.50, cifra que superaría en un 61% el monto inicialmente acordado por Junta Directiva para el contrato, lo que representaría una diferencia de $18,833,605.50", indicó el estudio.

Además, la situación podría agravarse para la Caja ya que "no se ha definido documentalmente la continuidad del citado convenio".  ¿Por qué? La Auditoría estableció que a pesar de la existencia de sitios implementados por el ICE que cumplieron los 60 meses de funcionamiento en febrero, marzo, abril, mayo y junio pasados, no se ha finalizado el proceso de definición sobre la posible uniformidad del plazo de la fase de operación de los establecimientos del primer nivel de atención.

"Esta Auditoría tuvo evidencia de al menos dos posiciones de la Administración en cuanto a la vigencia y conveniencia de continuar con el contrato, por un lado, la Dirección de Tecnologías de Información y Comunicaciones propuso una alternativa diferente para aprovisionar de equipamiento, mientras que la Dirección EDUS apoya continuar con el convenio de servicios administrados con el ICE".

¿Qué sucede con el contrato del Segundo y Tercer Nivel de Atención? Su ejecución total está estimada para el año 2027 y si se continúa con el comportamiento gasto se pasaría el tope del monto de los $201 millones en un 10%, "lo cual representaría un monto de más de $19,108,345.87, para un total de $220,108,345.87".

No existe una reserva

Una de las situaciones más graves detectadas por la Auditoría de la Caja, es que no existe una reserva  en títulos valores que respalde la ejecución del proyecto, siendo que los recursos para el financiamiento de este provienen de los ingresos ordinarios del Seguro de Salud.

"Lo descrito se agrava debido a la situación que enfrenta la institución a raíz de la pandemia mundial ocasionada por el COVID-19, lo que ha puesto en riesgo el pago de las contribuciones, principal fuente de ingresos del régimen", indicaron.

El departamento de control interno de la Caja realizó varias entrevistas sobre esta situación, que vienen consignadas en el estudio. Manuel Rodríguez, Director del Proyecto EDUS, le indicó a la Auditoría Interna, el 29 de abril pasado, que las cifras anuales se presupuestan, en relación al Primer Nivel de Atención, con base a la cantidad de puestos de trabajo, "lo cual se ha mantenido estable en los últimos años, esto porque el tope del contrato son los 3,600 puestos, por lo que son flujos estables, que se han mantenido alrededor de cuatro años".

"Para hospitales señaló que, la base de referencia es la planificación de los escenarios de habilitación inicial y definitiva, encontrándose en etapa de ejecución. También se efectúa en función del avance del contrato, donde se van ajustando los flujos; se lleva a cabo en los ejercicios de planificación del plan presupuesto, realizándose los ajustes correspondientes cada año", le dijo Rodríguez a la Auditoría.

Casi un mes antes, el 27 de marzo pasado, la misma Auditoría Interna le consultó a Rodríguez si se habían tomado prevenciones en relación a al disminución de los ingresos que sufriría el Seguro de Salud, "de lo cual manifestó que solamente lo que corresponde al riesgo biológico que representa. Dado que no se tiene una reserva para la implementación total del proyecto y aunado a esto la situación que enfrenta la institución en la diminución de los ingresos causados por la crisis económica ocasionada por el COVID-19; esta reducción de ingresos es producida por el cierre de negocios, merma en la venta de bienes y servicios, lo cual genera desempleo, suspensiones de contrato y reducciones de jornadas, entro otros. Lo cual aumenta el riesgo de que no se cuenten con los recursos económicos suficientes para la ejecución total del proyecto".

Contrato tiene tope financiero

CRHoy.com consultó a la CCSS sobre esta situación y la estimación que realizó la Auditoría Interna en cuanto al pago que se terminaría realizando al ICE. Estas son las respuestas:

¿Cuáles son las razones por las que la CCSS terminará pagando $37 millones de más por los contratos del EDUS al Instituto Costarricense de Electricidad?

-No se realizarán pagos de más en los contratos suscritos. Cada contrato tiene un tope financiero, el cual no será excedido en el proceso de ejecución. No tenemos certeza de cuál fue la base del cálculo que realizó la Auditoría para las estimaciones. Los contratos no han cambiado, ni en su alcance, ni en su vigencia contractual. Además, se lleva el estricto control para generar oportunamente este tipo de alertas de aproximación al monto máximo, recordando que es un contrato por demanda y hasta el tope presupuestario establecido Como se indicó a la Auditoría, para realizar las estimaciones, se toma como referencia, las implementaciones que se van realizando, el cronograma de implementación y la demanda de equipos. Los montos podrían variar,
principalmente en lo que es obra interna; dependiendo del sitio se podría encontrar que se requiere realizar una mayor inversión en el lugar o bien que esta sea muy baja.

¿Por qué no existe una reserva en títulos valores que respalde la ejecución del proyecto EDUS?

-A la fecha la Institución ha tenido la capacidad de enfrentar los compromisos mediante la programación anual de su presupuesto y flujo de efectivo, el financiamiento de dicho proyecto ha sido determinado como prioritario por parte de la Junta Directiva, por lo que no ha sido requerido la reserva de títulos valores para hacer frente a la ejecución del proyecto. El EDUS ha sido declarado de interés público y nacional mediante la Ley 9162, y ha sido un proyecto prioritario para la Institución desde el 2012, por lo que garantizar los recursos tanto para su ejecución y para su sostenibilidad han sido compromisos
que se mantienen vigentes por parte de las Autoridades Superiores.

Sobre este particular, es importante mencionar acuerdos de la Junta Directiva donde se solicita expresamente la Gerencia Financiera asegurar la previsión presupuestaria del proyecto, a saber, en sesión N° 8780, del 28 de mayo de 2015, en el artículo 10, se acuerda:

2) Autorizar la reasignación de los recursos humanos, tecnológicos, materiales y financieros básicos necesarios para ejecutar los componentes del Proyecto, en concordancia con las actividades y plazos contenidos en dicha propuesta.
3) Instruir a la Gerencia Financiera la asignación de los recursos de acuerdo con l programación contenida en el escenario 2, considerando la reserva de fondos prevista en el presupuesto extraordinario del presente año, conforme lo acordado en el artículo 4° de la sesión N° 8776, celebrada el 12 de mayo del año 2015 Además, asegurar la previsión presupuestaria en los años subsiguientes hasta completar el proyecto.

Siendo este uno de los proyectos estrella de la Caja en los últimos años, ¿por qué se determinó como fuente de financiamiento solamente los ingresos ordinarios del Seguro de Salud?

-Los recursos ordinarios financian la mayor parte de los programas administrados por la institución (90%), en este sentido, demuestra el compromiso por la consolidación y sostenibilidad de los servicios brindados por el EDUS. Para el I nivel de atención, mediante artículo 26° de la sesión N° 8683, del 5 de diciembre de 2013, la Junta Directiva acuerda "(…) adjudicar y autorizar la firma del contrato de servicios administrados para el equipamiento del Proyecto Expediente Digital Único en Salud (EDUS), a favor del Instituto Costarricense de Electricidad (en adelante ICE) por un monto total de US$30.792.780 (treinta millones setecientos noventa y dos mil setecientos ochenta dólares)". La contratación se desarrolla bajo la modalidad de contratación directa al amparo del artículo 138 del Reglamento de Contratación Administrativa "actividad contractual desarrolla entre entes de Derecho Público".

El 20 de diciembre de 2013, la Arq. Gabriela Murillo Jenkins, Gerente de Infraestructura y Tecnologías firma el contrato 2013000081 "Contrato de venta de Seguro Social", dando inicio al proceso de implementación de infraestructura tecnológica para la implementación del EDUS en el I Nivel de Atención. El contrato referido permitió implementar los diferentes módulos que conforman el EDUS en 3.600 puestos de trabajo.

En cuanto al nivel hospitalario, la Junta Directiva en el artículo 20 de la Sesión 8939, celebrada el 16 de noviembre de 2017, acuerda:

"Adjudicar la compra directa N° CD-000010-1107, a la oferta N° 01 (única) del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), promovida para el ‘Servicio Administrado para la implementación del Expediente Digital único en Salud en el nivel hospitalario", bajo un modelo según demanda y hasta el tope presupuestario que se indica ( … )"

Por lo anterior, el 21 de diciembre del 2017 la CCSS y el ICE suscriben el contrato No. 2017000119 con el propósito de brindar a la Institución el servicio administrado de comunicación de datos, mediante una red LAN/WLAN para 29 campus hospitalarios propiedad de la CCSS, bajo la modalidad de entrega según demanda.

Este proceso responde a un Estudio de Factibilidad del Expediente Digital Único en Salud para el II y III Nivel de Atención, aprobado igualmente por la Junta Directiva mediante el artículo 10° de la Sesión N° 8780 del 28 de mayo de 2015, el cual establece la solución de servicios administrados como la estrategia de impulso y consolidación de la puesta en marcha del Expediente Digital Único en Salud en el I,II y III nivel de atención y cuya finalidad pública es satisfacer los requerimientos de la unidad ejecutora, para garantizar su funcionamiento y por ende la buena prestación de los servicios y cumplir conforme a lo proyectado para el año 2018, y en el cual se separaron los recursos para hacer frente al compromiso que genera este concurso, según consta en certificación presupuestaria N° SFMP-0635-2017 de fecha 28 de agosto de 2017.

¿Faltó en su deber la Junta Directiva de la CCSS, ya que en el artículo 7 de la Ley No? 9162, Expediente Digital Único en Salud, vigente desde el 2013 donde se establece "para la ejecución de la presente ley deberán desarrollarse los mecanismos necesarios para garantizar la sostenibilidad financiera del proyecto de expediente digital en sus fases de preinversión, ejecución, puesta en marcha, operación, mantenimiento y desarrollo evolutivo"?

-No, por cuanto la Junta Directiva de la CCSS, ha dado seguimiento en sus sesiones no sólo a las fases de planeamiento, diseño, ejecución, implementación y operación del Expediente Digital Único en Salud, sino que también a aspectos relativos a su financiamiento, provisión de recursos e insumos y de la sostenibilidad de este, como se puede observar en las respuestas anteriores. Muestra de esto, es que recientemente, la Junta Directiva, como parte de la propuesta de "Gobierno Corporativo", solicitó la conformación de una cartera estratégica de programas y proyectos a fin de dar un seguimiento y monitoreo. Dentro de esta cartera se encuentra incluida el Proyecto EDUS como uno de los proyectos estratégicos y prioritarios que la Junta Directiva estará dando seguimiento oportuno y en busca de su optimización.

¿Cuáles han sido, específicamente, las estrategias definidas por las diferentes Gerencias, necesarias para un adecuado proceso de sostenibilidad de los sistemas de información que conforman el EDUS?

-Cabe señalar en este aspecto las estrategias y acuerdos aprobados por la Junta Directiva en sesión 8977 del 16 de julio del 2018, en temas de sostenibilidad, indica entre los acuerdos estrategias para mantener la estructura del EDUS:

1. Considerando la complejidad y relevancia de los procesos de digitalización de servicios de salud en la institución, así como los resultados obtenidos en el proceso de implementación del Expediente Digital Único en Salud, convertir la Dirección EDUS (Unidad Ejecutora 4405) en una instancia permanente de la organización, tomando como base los recursos actualmente asignados a dicha unidad.
2. En función de la importancia de la gestión de la información generada por los procesos de digitalización de servicios de salud, trasladar jerárquicamente el Área de Estadísticas en Salud para que dependa directamente de la Gerencia Médica, con el objetivo de apoyar el proceso de toma de decisiones estratégicas de dicha instancia con información relevante y oportuna para toma de decisiones, con el alcance de una dirección de rectoría y gestión de información en salud.
3. Mantener, en la estructura de gobernanza del Expediente Digital Único en Salud, las figuras del Comité Estratégico y Comité Gestor como instancias colegiadas responsables del desarrollo estratégico y táctico, respectivamente.
4. Aprobar la Propuesta de Cronograma Macro de actividades para la continuidad de proyectos vinculados al Expediente Digital Único en Salud, influyéndose el desarrollo, automatización e implementación de proyectos y servicios complementarios y evolutivos al EDUS.
5. Instruir a la Gerencia Administrativa para que, conforme los alcances de los procesos y organización descritos por la Gerencia de Infraestructura y tecnologías y Gerencia Médica, presente, en el plazo de un mes a esta Junta Directiva, una propuesta de estructura orientada a la formalización del Centro de innovación y transformación Digital (e-Salud) y unidad de rectoría y Gestión de Información en Salud, incluidos los perfiles funcionales de dichas unidades y los recursos necesarios para el desarrollo de los procesos sustantivos descritos.
6. Instruir a la Gerencia Administrativa para que proceda con la creación del perfil de líder Médico informático, con el fin de apoyar la gestión Clínica en los procesos de automatización y digitalización de servicios de salud.
Queda entendido que los cambios estructurales están subordinados al proceso de reestructuración organizacional del Nivel Central, para que sean compatibles con lo acordado por la Junta Directiva en e1 articulo 22' de la sesión número 8838 del 21 de abril del año 2016.
7. Solicitar al equipo técnico el análisis de la Ley número 9162, Ley del Expediente Digital Único de Salud (EDUS), con el propósito de identificar las opciones de mejora que se Ie pueden introducir a esa legislación, de cara a una mejora continua que, entre otros, implica lo referente a la capacitación, a las buenas prácticas de la gestión del cambio que contempla, entre otros elementos, lidiar con la resistencia, y que, al efecto…"
Además, como se mencionó en la respuesta anterior, actualmente la Junta Directiva conformó una cartera estratégica de programas y proyectos que actualmente están en ejecución, considerando entre ellos el EDUS y sus evolutivos.

De continuar el impacto que ha tenido la pandemia en las finanzas de la CCSS, ¿No podrá pagarle la CCSS al ICE lo establecidos en los contratados del EDUS?

-En el marco de la emergencia sanitaria, se emitieron directrices específicas a fin de conocer el impacto en las finanzas de la CCSS y con esto se generó la elaboración de un informe de estimación de flujo de efectivo del seguro de salud y se emitieron una serie de acuerdos, los cuales se detallan a continuación:

"ACUERDO SEGUNDO: Instruir a la Presidencia Ejecutiva, gestionar ante el Ministerio de Hacienda que se realice el pago oportuno y en efectivo de las obligaciones estatales con la CCSS, el monto que dejó de percibir la CCSS por la disminución temporal de la Base Mínima Contributiva.

Asimismo, a la luz del artículo 177 de la Constitución Política, la Junta Directiva de la Caja, de requerirse recursos adicionales, negociará con el Poder Ejecutivo las sumas necesarias que se requieran para atender la pandemia del COVID-19.

ACUERDO TERCERO: Instruir a la Gerencia General para que a más tardar en el mes de mayo 2020, en conjunto con la Gerencia de Infraestructura, Gerencia Médica, Gerencia Financiera y Dirección de Planificación Institucional, presenten una propuesta de portafolio institucional de inversiones en infraestructura, equipo y tecnologías, acorde con las posibilidades financieras del Seguro de Salud y que a su vez, posibilite el cumplimiento del indicador del Plan Decenal de Inversiones para la generación del respectivo desembolso por parte del Banco Mundial."

En este contexto, se están analizando escenarios a fin de priorizar las inversiones institucionales a fin de garantizar la prestación de los servicios de salud, no obstante, es importante recalcar que este contrato se encuentra en una partida de operación, siendo este un compromiso adquirido que no compite por recursos para inversión.

Es importante considerar que, la pandemia de COVID-19 no solamente ha generado efectos directos en el campo de la salud y en el incremento de los gastos institucionales para su atención, sino que también se pronostica una recesión mundial, en la cual Costa Rica está inmersa, con una reducción considerable en el empleo, especialmente en el sector privado, debido al aislamiento social y otras medidas tomadas por el gobierno para evitar el contagio.

Por esta razón, será necesario un esfuerzo país para afrontar las consecuencias en salud, económicas y sociales, no solo por posibles afectaciones en contratos específicos, sino para garantizar la continuidad de los servicios de salud y pensiones, por esta razón desde la CCSS se están gestando acciones para la búsqueda de recursos frescos, el pago oportuno por parte del Gobierno de sus obligaciones, así como la priorización de las actividades esenciales de los seguros administrados por la institución.

¿Los dineros que fueron transferidos a la CCSS por parte del Gobierno se usarán para el pago al ICE por los contratos EDUS?

-Los recursos que ingresen a la Institución se estarán canalizando a las actividades prioritarias y al financiamiento de los principales programas y proyectos que permitan la continuidad de los servicios de salud y pensiones, siempre manteniendo la calidad y la oportunidad para los usuarios.